第二章 开放的治理 (1/2)

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    传统观念有时对民国政府持有两种互不相容的评价：第一种是描绘其令人绝望的腐败、软弱、破碎的形象，认为它难以集全国之力抵御帝国主义的侵略，也不能给社会带来一定的稳定；另一种是把民国政府看成是压迫性的，即便不完全是法西斯，也是军国主义的，它残酷压榨贫困的农民、攫取私人财产、损害经贸关系、操控货币流通、压制反对派的声音。这两种观点都是试图从1949年的视角来解释这个时代。与之相比，本章的论述将表明，纵观民国始终，中央政府虽然表现得相对软弱无力，但不论是从政治信念、行政实践还是政府人事方面来看，1904到1949年，民国政府在政治治理上的一贯性都可圈可点。与本书其他部分的基调一致，本章也表明，1949年之前的几十年，开放的治理、政治参与和政治多样性，远比我们通常理解的更为显著。1949年之前的中国，因为遭受众所周知的统治危机，并不是一个典范的共和国，但比起同时期欧洲的一些同类政权，它在政治上更为民主。第一节　层累的治理一、“军国主义”和联邦主义“军国主义”，特别是“军阀统治”，一直被断定为政治分裂的主要势力之一。这不仅体现在通常被称为“军阀混战时期”的1916至1927年，而且贯穿了整个民国时期。这种想当然的论述相当流行，以至于术语“军阀统治”经常被当作“现代中国”的同义词：1916年结束其统治的袁世凯被称为“第一个军阀”，1949年逃往台湾之前的蒋介石被称为“最后的军阀”。如果要作任何关键性的辩论，首先应该弄清“军阀”一词本身的起源，与其说它属于学术性的分析范畴，还不如说它是一个充满政治色彩的表达。正如林蔚（on）在一项详细的研究[1]中表明的，“军阀”是一个相对较新的概念，它不仅受到马克思主义意识形态的严重影响，如卡尔·李卜克内西（）和罗莎·卢森堡（burg）等马克思主义思想家，就将“军国主义”与“资本主义”联系起来，而且20世纪20年代许多反军阀的政治宣传也来自苏联，其中还包括鲍里斯·叶菲莫夫（）颇具影响力的漫画。这些形象最初被国民党用来抹黑那些在1924年开始的北伐期间主张联省自治的省长，转而被共产主义的同情者们用来批评在1927年掉转枪口指向以前盟友的蒋介石，他们将他描绘成“国民党的新军阀”之一。黄文农之类的本土画家则创作出将“外国帝国主义”与“国内军阀主义”联系起来的通俗漫画。这些宣传进一步传播了具有高度煽动性的“军阀主义”概念，用一种简单醒目的方式，呈现了民国时期急剧变化的复杂政治格局。从埃德加·斯诺（）（他颇具影响力的书《红星照耀中国》，为促进共产主义宣传运动做出了巨大贡献）到“二战”之后美国的中国问题研究首席专家费正清，汉学家们都发现“军阀主义”的概念非常适用，以至于迄今为止几乎没有遭到过质疑。如林蔚所说，“军阀”一词在从欧洲舶来中国的过程中，其意义发生了改变，因为中国的大多数评论家都轻视马克思主义思想体系中明确论述过的经济决定论。相反，他们将其理解为通过武力夺取权力：即摧毁“军阀主义”要依靠一个强大的中央集权，如一个强势的政党，而非阶级斗争或经济改革。如此一来，这一价值判断反而加强了对“军阀”一词的运用。也就是说，一个强大的国家是令人向往的，主张各省独立的省长是现代化的阻碍，而整个时代都是“四分五裂”的。结果，对强大而统一的国家的信念能够公开表达，而在联邦制框架下的联省自治思想则被边缘化。像胡适这种对民族主义思想持批判态度的知识分子领袖占极少数。他明白混乱并非“军阀”造成的，相反，无序状态乃是由上层主张尝试用暴力统一全国而引起的。胡适主张，在像中国这样庞大的国家里，不论中央施加的命令多么强硬，终究会制造分歧；他相信有序的地方自治能够将整个国家紧密结合起来。“军阀主义”的观念也一度使联邦主义思想变得模糊混乱，即使后者在1895年之后迅速流行起来，并且在20世纪前几十年，持续吸引着一大批学者和政治家，譬如孙中山。1911年年底在南京通过宪法组织起临时政府的共和国代表者，显然是将美国式的联邦政府视为可以追随的典范。20世纪20年代，联邦主义运动强调地方自治是民治政府的同义词。地方自治被视为自治各省建立联邦政治的坚实基础。湖南省颁布的宪法规定通过普选来选举省长，这一规定得到浙江、广东、云南和四川等省在类似文件中的效仿。谢诺（eaux）在研究联邦主义运动之后评价道：“美国的影响非常明显：要求有独立的司法，也要求有弹劾和罢免的程序。公民同时拥有制定法律的权利，即瑞士模式（on），以及申请集会的权利。”[2]然而，真心实意支持联邦制的省长们被当作纯粹的“军阀”免职，如湖南的谭延闿和浙江的卢永祥。[3]陈炯明追求建立联邦政府，在1921至1922年试图实现广东省自治之前，他就宣告反对民族主义的信条。1923年被国民党罢免后，他一直受到追捕，直至去世。在苏联的帮助下，国民党在广州建立起陆军军官学校，通过“北伐”以武力统一了中国。它把自己的敌人都称作自私自利的“军阀”加以谴责，并宣称联邦主义纯粹是军国主义者想要占有权力的遁词。蒋介石的革命军经过苏联的武装和训练后，在北伐中横扫拥护联邦制的武装力量。到1926年，各省宪法、省级和地方议会，以及地方自治组织和幻想建立联邦政府的相关活动，不再受到鼓励和提倡。[4]即使我们摒弃“军阀主义”观念带来的暧昧的政治价值观，并承认一些省长的确是真诚希望建构一个联邦政治的结构，但在中央“黩武主义”的前提下，各省的军事实力是如何强大的？这一问题仍需得到解释。首先，我们应该戳穿帝国主义势力通过向地方“军阀”售卖军火以分裂中国的谎言。因为从1919到1929年，明确实行武器禁运的同样是这些帝国主义势力。这个政策的设计初衷是为了帮助当时的北洋政府，但自从苏联开始帮助国民党在广州建立一支现代化军队，蒋介石得以在1926到1927年统一中国，这项政策就被废除了。[5]其次，虽有“军队人数激增”和“漫长的战争”之类的夸张说法，但据托马斯·罗斯基（i）的粗略估计，军费开支在1912年之后虽然显著上升，但也仅仅达到20世纪30年代财政总支出的4%。这与20世纪50年代其他一些国家在军事活动上的开销差不多，如巴基斯坦、澳大利亚、比利时、泰国和挪威，然而它们从没有被看成是“高度军事化”的国家。与民国庞大的人口基数相比，其军事规模并不算大。现有的最可靠的统计数据表明，1933年，15至44岁之间的男性中，只有不到2%的人参军。卜凯（John　L.Buck）主持过一项极其广泛而详尽的乡村社会调查，其结果证实，只有不到1%的农村受访者说其家庭主要收入是来自服兵役。有的人可能会认为农民并没有从军队中获得经济收入，相反却受尽其蹂躏。然而，除了军队喜欢沿着铁路行进，以及铁路沿线的地区在农产品输出、地价和人口总数稳固增长这些事实之外，[6]卜凯访问的散居在上百个村子的农民，都没有将战事视为饥荒的主要原因：他们有266次提及干旱是饥荒的一个原因，127次提到洪水，54次提到虫灾；战争仅仅被提到18次，接近于霜冻（11次）和风灾（10次）的次数。[7]我们有很好的理由可以说明，为何规模庞大的军队血染民国的景象是歪曲事实的。战争确实是残忍血腥的：在1924年的北伐中，地雷、战壕、炮兵部队、装甲列车、海军战舰和军用飞机，造成了广泛的暴力和混乱，使得大部分的民众变成国家主义者，推动了国民党在1927年走向权力中心。正如林蔚令人信服的论证：决定民国历史发展的要素，并不是阶级或意识形态，而是战争及其不可估量的、充满极大偶然性的结果。[8]然而，财政和地理上的局限，还是限制了军队的规模、武器的数量和质量，以及军事动员持续的时间。托马斯·罗斯基统计了1917至1930年间，主要战役中的伤亡人数，具体说来大概有40万人，这是非常庞大的数字。但比起发生在中国的其他冲突，这还算是一个较低的数量。[9]为什么这个数据从来不会被与19世纪中期的起义及其镇压所导致的2000万到3000万的死亡人数相比较？正如胡适在支持地方自治的论争中早已提到的，可能是因为这种比较难免会引出一个结论，即像帝国一样，用暴力维持一个庞大国家的统一，可能会导致高死亡率。民国时期仍然与晚清无异，部分地区的抢劫和匪患确实频发，但不论是当时的农民在性质上的估计，还是历史学者事后在数量上的估算，“黩武主义”都不是造成穷苦的主要原因。再者，军事政权不见得就是不稳定的。许多军人控制下的地区保持了多年的相对稳定。如托马斯·罗斯基在他的分析中强调，民国时期“军阀”对整体经济并没有实质性的负面影响（关于这一点详见下一章）。仅举山西的阎锡山和奉天的张作霖为例，他们建立起军事稳定和政治强大的政权，在这些地方，商人团体得到周全的保护：因为军费开支有赖于地方的经济繁荣，赋税过重则危及重要的收入来源。军阀必须与有权势的商人团体保持良好的关系，因为商人能够通过联合抵制来显示他们的力量。更重要的是，他们可以通过离开这一地区来逃避不合理的财政要求。例如在1927年，商会和银行协会迫使广州军队撤销了增加税收的政令，威胁将破坏军队赖以生存的纸币。[10]关键性的一点是，大部分军阀控制地区的行政管理权，仍然掌握在地方家族、商人团体和大学毕业生等市民精英手中。1931年，超过半数的县长在高等教育机构（包括法律及行政的专科学校）受过教育。五年之后，省市行政结构中的所有高层人员，大部分都是大学毕业生，其中三分之一拥有外国大学的学位，而拥有军事背景的行政官员则是极少数。[11]在县市一级，1914到1927年恰好是地方精英只关心建设自己地盘的时期，因为没有省政府或者全国政府争取他们的关注：这是里诺尔·巴坎（n）和邵勤（）通过对如皋和南通两个地方进行调查了解到的情况。但在其他地区，这种现象更为普遍，在水利建设、教育、修建公路、电气化、小规模企业和慈善等方面，都取得了很大的进步。[12]二、分散的政权政治权力的分散不同于政治体制的分裂。如魁格雷（ey）在1927年对所谓“军阀时期”的终结所做的敏锐观察：“这个国家并没有分裂，只是中央政府的权力是分散的。”[13]当时的观察家援用司法管理的例证来支持这种观点：中央政府的控制力可能一直都很疲软，但也有人指出，在1924年，除了广东，其他各省的上诉请求可直抵最高法院。[14]大多数档案资料直到20世纪80年代中期才允许查阅，这阻碍了我们对魁格雷的观点进行验证。几十年来，民国时期政府软弱的观念广为流行，于是我们也只看到与这种观念相符合的历史证据。然而，基于对大量省市档案进行的广泛考察，近期确实已有一项关于刑事处罚方面的研究出现。民国时期的监狱深受经费不足和过度拥挤之害，而犯人则遭受制度性的损害与侮辱，无穷尽的乏味生活算是最好的状态，最糟的情况可能是在拘留期间死亡——这种状况至今在英国和美国等其他国家的监狱中都普遍存在。财政上的限制加剧了改革监狱的难度，因为它也只是中央政府诸多任务中的一项。从普及教育到基本卫生保健，地方、省里和中央政权都有一系列更为紧迫的问题需要关心。监狱改革本身是一项艰巨的计划，而落实这个目标所需要的行政管理水平和财政资源的条件，在当时的中国并不存在，在经济发达的国家尚可为之。如果中央政府提出的各种计划被这些限制条件所阻碍，走向偏离伟大蓝图的妥协之路，那么，许多地方政权即便努力遵守公认的监狱条例，但当司法部无法提供足额经费时，他们就经常使用地方上的资源、人力和财力。监狱改革或许存在缺憾，不过1905至1949年的刑法理念、行政实践和司法人事制度方面的改革具有显著的连续性。与民国时期政府的负面形象相反，监狱改革的相关档案显示，各级市、地区、省和中央政府都热衷于表达他们对现代司法原则的敬意，以废除治外法权。他们为监狱改革投入了大量的时间、精力和金钱，同时，一些县长、刑法专家、监狱主管和政府官员对监狱改革抱有极大的热情。[15]如傅因彻（John　H.）观察到，民国初年中国国家政治的失序并不等同于混乱。政府内阁的不稳定和早期民国总统的频繁轮换造成了错误的印象，使得许多“军阀政治”的分析者们忽略了某些国家级的部门改革和重要的市政建设方面的相对稳定。[16]行政权的统一，或者说中国作为现代国家的历史，始于1900年义和团之后清政府所开启的新政。[17]通过逐步废除科举制度，改革中央行政机构，起草法律，建立现代内阁以取代皇权机构，废除了大部分帝制行政体制，而这些都明确地以外国政府模型为基础。如罗杰·汤姆生（　R.）所论证的，即使新政为20世纪中国的国家建设奠定了基础，这些改革措施仍被那些强调“革命”重要性的传统历史撰写者们所忽略。[18]司法部就是这样的情况，特别是负责监狱管理的部门。不管政治上是多么破碎的状况，政府的不同层级之间仍保持着密切的互动：从1905到1949年，县级和省级行政官员，在新政创立的行政框架和刑法理念中，不断寻求监狱改革的办法。甚至在所谓“军阀时期”高峰期的1926年，全国的监狱改革也令人印象深刻，以至于在中国四处调查的治外法权委员会，在对一些省份的法庭、监狱和拘留所进行调查后，代表十三个国家给予了积极的评价。该委员会非常满意地总结说，如果政府能采取更多的改进措施，那么外国势力或许应废除在中国的治外法权。[19]有一些档案从前不开放给历史学家，最近的一些研究在引用这些档案的基础上，却描绘了一个相似的画面：在军事政变和议会政治的混乱表象之下，伴随清末新政出现的文职机构往往仍旧有效地运作着，整个20世纪上半叶它们都格外活跃。譬如，在1928年张作霖死之前，尽管东北三省在他的控制之下，他却赋予政府机构相当大的自主权力，一些政府官员大力推进财政和行政改革，沈阳高等法院强力实行北洋政府司法部推行的刑法理念和行政实践。另一个例子是，即使军事派系间的权力平衡经常变动，江苏政府官员在1927年前仍以北京政府机构马首是瞻。虽然司法管理受到政治动荡、军事对峙和财政困难的影响，江苏的地方和省级当权者，还是尽力以始自晚清的监狱改革运动为基础，继续实行改革。即使监狱改革不曾实现任何期望的目标，但1937年之前，它们仍按照与欧洲民主国家相同的原则运作着。第二次世界大战摧毁了几代监狱改革家的努力。共产主义在1949年取得胜利，随之而来的是几十年的政治宣传，将民国监狱描绘成用以对付被剥削的农民和革命领导人的中世纪刑讯室。[20]民国政府内阁的不稳定性也是颇受关注的方面，但在最高政治任命层级之下的人事任免却保持着连续性。康德利夫（J.B.）在1932年观察到：“在目睹太多的战争和叛乱后，人们很容易忘记大部分行政官员和公职人员仍在默默地工作。他们的权力随着时间流逝不断累积。这些训练有素的公务员，与一个足够定期支付薪水的国家财政，是建立一个稳定政府的很好因素。”[21]他的观点被我们对司法部的研究充分证实：仅举一个例子说明，1912年后北京模范监狱的主管王元增，担任1932年至“二战”结束前监狱部门的负责人。国民党任用很多在前任政府服务过的公务员，保证了人事、监狱规章制度、监狱行政机构、公务员考试制度、等级制度和监狱官员的薪水标准上的长期连续性。清末以来一直实行的刑法原则一直被采用，并无重大变动。[22]有人可能认为司法部只是一个独特的个案，其实，政府的其他方面同样显示了建立庞大行政机构的成功。朱莉·施特劳斯（ss）书名贴切的《弱政体中的强机构》一书说明，即使限制在1927至1940年，中外盐务稽核所、财政部和外交部非但不是贪污腐败和无用的机构，相反还为广泛的国家建设项目提供核心服务，并且惊人地成功和有效；她的研究质疑那些断言贪污腐败、保护主义和官僚主义等削弱了民国政府之类的简单口号。[23]雷莎蓓（k）也致力于“南京时期”的研究，她使用天津地区和广东省的税收和财政记录，有效地说明了1937年中日战争爆发前，县级政府如何变得越来越重要，并越发有效——即使中央政府本身很孱弱，地方行政官员在执行中央政策方面却逐渐更有成效；然而她却忽视清末新政，并且重复而非怀疑“军阀时期”这一假设。[24]第二节　参与性政治民国时期，政府统治权分散到地方，政权本身并没有呈现分裂的状态。比起军事组织，文职机构更加常见。中央政府虽然孱弱，地方上却比较稳定。同时，政府管理职能在渐进发展，并非毫无条理和组织性。然而，这一切并不意味着民国政治就一定具有可参与性。毕竟，传统历史书里耳熟能详的“土豪劣绅”在这种环境中或许更能翻云覆雨，通过压制军阀势力，使中央政府对人民的剥削更加肆无忌惮。举例来说，杜赞奇（）曾写道，因为“国家政权的内卷化”削弱了中央政府的权威，攫取权力的“土豪劣绅”不可避免地引发“革命”——所有这些结论都是基于1940至1942年日本官员对其控制和殖民的六个村庄所进行的调查。[25]本节将表明，民国政府也许不是参与性政治的一个标杆，但在1949年之前，民国民主政治所能达到的程度，仍是空前的。一、选举和民主毋庸置疑，“革命史”的分析框架，常常用以支撑革命观念的历史：无政府主义者、社会主义和共产主义思想家已经做了大量具体的分析，过分夸大了其实际的重要性。相比之下，人权、政治多元主义、代议制和宪政的提倡者，直到最近才在民国历史的研究中得到认真对待。更进一步，由于一般人受到的教育，是必须把1927至1949年看作是国民党和共产党之间进行权力争夺的时期，属于少数党派的自由主义人士和无党派精英只是在过去几十年才得到学术关注。不过正如冯兆基（）所言，民间的异议者和支持民主改革者应该被视为第三种力量，以明确区别于国家本位的思想家，不论是一般的怀疑论者如严复和梁启超，抑或是共产主义思想的追随者如李大钊和陈独秀，他们实际上已建立了一套殖民史学。一旦我们开始关注民国历史的全部复杂性，就会发现存在一个少数却重要的自由主义反对派的传统，但却未能延续下去。[26]民主并不需要等到“革命”到来后才会出现在现代中国。第一个正式的民主制度要属上海市的参议会，20世纪的第一个10年里，它并不处在外国人统治之下。伊懋可（）的研究表明，上海市参议会由具有影响力的商人和官员掌控，他们通常熟悉外国的理念，并且极其现代化，他们还设置了独立的行政部门和立法机构。市参议会承担了各种各样的市政功能，包括修建公路、清除垃圾、街道照明、维持学校正常运转，同时还要管理警察局和法院，并选举产生法官。随着时间的推移，选举权也在扩大。到1907年，在城市中居住超过五年的公民都具有选举权，条件是他们每年要支付超过10元的地税。[27]清王朝法院在1906年颁布法令称，国家需要一种能够让普通人发声的宪政政府。在1909年，召集省级议会需要经过双重的程序：首先，一个有170万选民的选区要在县级选举中确认地方代表，接着在这些代表中选举1643名议员，按时在1909年10月到各省会城市开会。县级以下的选举很快就随之进行，并且更加开放：任何识字的男性，... 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