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见军机大臣授以政事机宜,天下庶务总归他一人处理。明太祖朱元璋罢丞相升六部,使“天下庶务皆朝廷总之”,他一人处置不过来,就指定当时还是低级官员的大学士协助处理,但那时内阁制度还没有形成,大学士帮不了他的忙。
雍正帝不同,设立军机处,就有了固定助手,可以及时处理政事了,所以他的权力比明太祖还要集中,他以前的其他帝王的权力更没法与他相比,他是真正集权力于一身,总理天下庶务了。
而经济改革可以说是雍正新政的着重点。
除了前文叙述的几点之外,还有两个重要的制度实施:
一个是清查在康熙时期就已经相当严重的亏空情况,另外一个就是火耗归公。
康熙时期的亏空有多严重?
雍正的描述应该是最直观的:“历年户部库银亏空数百万两,朕在藩邸,知之甚悉。”又说,“近日道府州县亏空争粮者正复不少”,“藩库钱粮亏空,近来或多至数十万”。
雍正帝深知贪官污吏舞弊、钱粮短缺的严重情形,决心整饬吏治,清查钱粮。即位一个月就下达了命令。他首先讲了清理的必要性:各地亏空钱粮不是受上司勒索,就是自身侵渔,都是非法的。在先,大行皇帝宽仁,未对赃官明正法典,所谓勒限追捕,也不过虚应故事,亏欠依然如故。但由此而造成库藏空虚,一旦地方有事,急需开支,则关系非浅,因此必须清查。接着说了清理的政策,地方凡有亏空,限三年之内如数补足,如限满不完,从重治罪。
清理令下之后,从中央到地方都动了起来。在户部查明亏空二百五十万两,雍正帝责令该部历任堂官、司官和部吏赔偿一百五十万,另一百万由户部逐年弥补。内务府官员李英贵等人冒支正项钱粮百余万两,雍正帝抄他们的家产来抵偿。
地方上的清查,在雍正元年普遍开展起来,当年被革职查封家产的地方大员很多,其中有湖广布政使张圣弼、湖南按察使张安世、江苏巡抚吴存礼、布政使李世仁、江安粮道王舜。原山西巡抚苏克济被人告发贪赃四百五十万两,雍正帝抄没其家产外,责令其家人赵七帮助赔补二十万两。
严厉的清查,经过三年,取得相当效果,中央的清理基本结束,一些省区,如直隶、河南、山西等省弥补了亏空。有些省份虽也获得一些效果,但虎头蛇尾,企图草草了结。雍正帝对此极为不满,下令展限三年,务期彻底搞清,否则重治督抚之罪。
而火耗归公则是一种开源的手段:
火耗是地方官征收钱税时,会以耗损为由,多征钱银。
雍正二年七月推广全国,将明朝以来的“耗羡”附加税改为法定正税,并制度养廉银,用意在打击地方官吏的任意摊派行为。此举集中了征税权利,减轻了人民的额外负担,增加了外官薪给,对整顿吏治、减少贪污有积极作用。但州县于额征火耗之外,又暗中加派,未能从根本上改善吏治。
火耗是明代张居正实施一条鞭法后,赋税普遍征银,百姓所缴的银子由于纳税量不太多,大多以小块的碎银为主,各州县衙府汇总上缴国库时,要将碎银熔炼成大块,在碎银熔炼过程中发生的损耗,州县官吏要求百姓补足,于是在应缴税银之外,纳税人还要多缴一些,这多缴的部分就叫“火耗”,用来补偿熔炼碎银损耗和运输费用。
清初,征收火耗比明代有过之而无不及,据文献记载,康熙后期各省征收火耗一般省份达到三四钱,最高的达到七八钱,百姓不堪重负。清代火耗征派量加大,除地方官吏贪得无厌,借火耗之由巧取豪夺外,还与清初官员实行低薪制度、允许地方官吏加征火耗补其不足有关。
清初,一般知县年俸仅45两,远远不够养家糊口、聘用师爷、贿赂上司、迎来送往的开销,唯一的办法就是从火耗征收上打主意,火耗也就越征越多。州县官吏对多征的火耗也不也独吞,他们还要给知府、道员、按察使、布政使、巡抚、总督及其管家、门客送礼,而地方官员则要给中央衙门和大臣个人送礼。
火耗的狂征,一方面腐蚀着整个官僚队伍,另一方面,加重着人民的负担,同时也影响了国家税收的增长,.导致财政亏空滥征火耗,侵蚀税收,动摇国本,危害极大。康熙前期曾昭令禁止州县官吏私征火耗,但由于地方官员的反对和抵制,屡禁不止,朝廷也就默许了。到雍正时雍正果断决定:各省将所征火耗提解归公,另外发放养廉银作为官员的财政补贴。
火耗归公制度的改革,收到了明显的成效:一是加强了中央集权,削弱了地方财权,一向由地方支配的火耗收入转为中央集中控制和管理,增加了地方政府对中央的依赖程度;二是遏制了地方官吏私自滥征加派的歪风,澄清了吏治。养廉银促使地方官吏大大减少了腐败作为。三是减轻了百姓负担。四是大幅增加了中央财政收入。
但是高薪养廉在当时的效果事实上不算明显。
雍正年间,养廉银制度还处于探索阶段,各地官员养廉银数额差别较大且多有变更,如云南巡抚养廉银初定为17000两随后又减到12000两,继而又减为10550两;四川巡抚的养廉银初定为12000两,继增为18864两,后又减为10000两;山东、河南巡抚的养廉银则高达20000两以上,随后亦多有调整。其他如总督、布政使、按察使以及府州县官员的养廉银亦参差不齐、多有变化。
鉴于此,乾隆十二年乾隆帝提出,按照“地方远近、事务繁简、用度多寡”原则发放养廉银,乾隆二十五年又对各省的养廉银额进行了调整,从而使各省布政使的养廉银额已基本划一。基本上,品级越高,养廉银越是丰厚。实行养廉银制度之后,养廉银已经成为官员们的主要收入。
与巨额的养廉银相比,官员的正俸显得微不足道,越来越被忽视。
“然良吏实寡,赇取如故。”
而最为典型的例子就是和为官20余载,贪污的钱物折算下来超过了10亿两白银,相当于当时政府十年的财政收入,法王路易十四私产的14倍;也相当于雍正五年国库储银的16倍,康熙末年国库储银的100倍。